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论教育立法的依据和原则
 


论教育立法的依据和原则

 

湖北第二师范学院  谭细龙

 

原载《湖北大学学报》2005年第6期

引用请注明出处

 

[摘 要]教育立法是教育决策的具体活动,是国家政治生活中的一件大事。教育立法的目的是保障教育事业的发展和公民受教育权利的实现。这一立法目的实现,取决于教育立法的科学化民主化。要实现教育立法科学化民主化这一目标,教育立法必须遵循科学的依据和原则。

[关键词]教育立法; 立法依据; 立法原则

一、教育立法的涵义

立法一词由来已久,自战国以后“立法”二字便在史书中频频出现。如战国时期的《商君书》曰:“伏羲神农教而不诛,黄帝尧舜诛而不怒,及至文武,各当时而立法。”西汉司马迁《史记?律书》云:“王者制事立法。”班固《汉书·刑法志》说:圣人“制礼作教、立法设刑。”这些古籍中说的“立法”,虽然也包含了制定法律的含义,然而它是以奴隶制和封建制的法制为前提的,它没有固定的立法机关,也没有严格的立法程序和完备的法律体系。国王或皇帝是最高的立法者,他们的“诏”、“敕”、“诰”、“谕旨”是最主要的法律形式,具有最高的法律效力,立法过程只不过是君主个人意志具体化、法律化的过程。皇帝的话被奉为“金科玉律”,“言出法随”,具有绝对的权威性,正如法国国王路易十五所宣称的那样:“主权的权力寄于我的身上,立法权仅属于我一人而已。”[1](P23)近现代意义上的立法是资产阶级革命的产物,是与民主制度的建立联系在一起的。随着社会的发展,社会的各个方面都需要法律规范进行调整,教育立法也随之产生。

教育立法是教育发展到一定程度的必然要求。近代教育立法始于 16 世纪德国的强迫教育法令,如威登堡和萨克森公国分别于 1559 年和 1580 年先后公布了强迫教育法令。虽然这些法令在当时并未得到认真执行,但是,它标志着国家以法律的形式干预和控制教育活动的开始。19 世纪,大部分资本主义国家都先后制定了义务教育法,其中影响较大的有英、法两国的教育法。到了 20 世纪,特别是第二次世界大战以后,教育立法进入了大发展时期。

我国近代的教育立法始于清末。1902 年清政府颁布了《钦定学堂章程》,1906 年,当时的“学部”颁布了《强迫教育章程》,这是我国实行强迫义务教育的第一道正式法令。解放后,由于种种原因,教育立法工作一直未受到重视。直到十一届三中全会以后,教育立法工作才逐步提到议事日程,1980 年颁布了《学位条例》,1986 年颁布了《义务教育法》,到了 90 年代,教育立法进程明显加快,相继颁布了《教师法》、《教育法》、《职业教育法》和《高等教育法》,国务院也制定了一系列教育行政法规,地方各级人民代表大会、各级政府和教育行政部门也制定了不少地方性法规和规章,形成了比较完整的教育法规体系,基本上结束了我国教育无法可依的历史。

二、教育立法的依据

1.法律依据  《宪法》、《立法法》和《教育法》是教育立法的法律依据。《宪法》规定的是国家生活中最根本最重要的问题,是国家意志的法律化、定型化,是国家的根本大法。它代表国家和广大人民群众的根本利益,是全国人民一切活动的准则。《宪法》第五条规定:“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”因此它是一切立法工作的法律基础,无论是起草、修改,还是废止教育法都必须以《宪法》为依据,不能与之相抵触。《宪法》不仅在总纲中对教育事业作了原则的规定,规定了国家发展教育事业的方针政策,规定了教育的基本制度,还在第二章中规定了公民受教育的权利和义务等。教育法的制定一定要为实现《宪法》所规定的有关教育的内容和目标服务。

《立法法》规定的是国家法律、法规、规章制定的权限和程序,各类立法主体在制定法律、行政法规、自治条例和单行条例、地方性法规和规章时不得超越《立法法》规定的立法权限,也不得违反《立法法》规定的立法程序。因此,教育立法也必须依据《立法法》规定的权限和程序进行。

《教育法》是由全国人民代表大会审议通过的,在我国法律体系中,《教育法》是宪法之下的国家基本法律,与刑法、民法、农业法、工业法、劳动法等基本法律处于同等的法律地位。在教育法律体系中,《教育法》处于“母法”的地位。其他各项教育法律、法规和规章的制定必须以教育法为依据,不得与《教育法》确定的原则和规范相违背。

2.党和国家的方针政策  政策是国家或政党在一定时期内为实现一定的目标而规定的行为准则。我国是中国共产党领导下的人民民主共和国,党和国家的方针政策既是制定法律的依据,也是法律的直接内容,而法律则是党和国家方针政策的具体化和规范化。正如列宁所说:“法律是一种政治的措施,是一种政策。”[2](P4041)江泽民指出,“党的领导主要是政治、思想和组织领导,通过制定大政方针,提出立法建议,推荐重要干部”[3](P30)等方式实现的,党的政策集中体现了广大人民的根本利益和要求。党和国家的政策是根据社会发展的客观规律,政治、经济、文化、教育发展变化的具体情况和人民改善生活的要求提出来的。党和国家有关教育的方针政策是教育立法的重要依据,也是教育立法的主要内容。如 1985 年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出的“实行九年制义务教育”、“实行基础教育由地方负责、分级管理”等重大改革政策都写入了 1986 年颁布的《义务教育法》。1993 年中共中央、国务院在《中国教育改革和发展纲要》中提出的“建立以财政拨款为主”、“确保教育投入的三个增长”等教育投入政策,都写入了1995 年颁布的《教育法》。

3.社会政治、经济的发展水平 恩格斯说:“政治、法律等的发展是以经济发展为基础的。”[4](P362)马克思更加精辟地指出:“无论是政治的立法或市民的立法都只是表明和记载经济关系的要求而已。”[5](P121122)社会的政治体制,是教育立法的重要依据,在封建社会制度下,教育立法要依据封建君主的个人意志,而在社会主义民主政治体制下,教育立法的依据是国家意志、人民的意志,再不是依据某个人的意志。一定社会的物质生活条件是一定社会经济基础的反映。它决定着一定社会的政治和经济制度,决定着一定社会教育的发展,决定着一定社会的公民素质,自然也就决定着这个社会成员的法律观念和这个社会的法制水平。它是不以人的主观意志为转移的客观存在,不可以超越和违背,而只能遵从和反映,古今中外的法制历史无不证明了这一点。因此我们制定教育法归根到底要以一定的社会政治、经济体制和社会物质生活条件为依据。

4.教育活动的客观规律和基本原理 教育活动的客观规律是教育事业本身所固有的、本质的、普遍的、必然的联系。这种联系是不以人们的主观意志为转移的。如果人们的行动符合教育活动的客观规律,那就能取得预期的教育效果,反之必然会导致失败。教育法律规范是由人制定的,是客观见之于主观的产物,它受主管教育的各级领导特别是处于高层决策位置的领导的认识能力、思想水平、道德素质、文化科学素养和民主法治精神的影响较大。而教育活动的客观规律是不以人们的意志为转移的客观实在,人们只有通过教育实践去逐渐认识它、利用它。人们只有充分认识了教育活动的客观规律,才可能制定出符合教育活动规律的教育法规,使教育立法科学化。因此,我们必须把教育活动的客观规律作为制定教育法规的重要依据。同时教育基本原理是教育实践经验的总结,它不仅揭示了教育与政治、经济发展的辩证关系,而且也反映了教育活动的规律。它是由一系列科学概念和原理组成的教育理论体系,其作用在于提高人们对教育现象及其规律的认识能力。因此,它也是制定教育法规的重要依据。如果我们制定的教育法规违背了教育活动的规律和教育的基本原理,不但达不到依法治教的目的,甚至还会给教育事业造成灾难和危害。建国以来我们在这方面有过不少经验教训。因此,对教育规律和基本原理的研究越深入,教育立法的科学性就越高,就越具有实际的社会效益。

三、教育立法的原则

1.社会主义方向性原则  教育立法是一种社会活动,立法的目的是使国家和人民的意志在教育事业发展上能得到充分体现。我国是人民民主专政的社会主义国家,因此,我们制定的教育法规就必须体现人民的意志,遵循社会主义方向性原则,这是由教育与社会之间的本质联系决定的。

教育立法首先要考虑社会对教育的要求,满足社会发展对教育培养人才的需要。其次,要处理好社会经济发展与教育发展的关系,为教育发展提供有力的社会物质保障。第三,正确发挥教育发展对社会发展的推动作用,充分发挥教育自身的潜能,发挥教育自身的自主性、积极性,努力培养出更多的有益于社会主义现代化建设的德智体等方面全面发展的创新人才。

2.民主性原则 《立法法》第 条规定:“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动。”这是教育立法民主性原则的法律依据。我国是人民民主专政的政治体制,人民应该享有充分的民主权利,教育立法必须充分反映人民的意志和要求。“民主是一种政治体系,其中所有成年公民可以广泛分享参与决策的机会”[6](P145),人民群众参与立法过程、分享决策机会是实现人民民主权利的重要途径。列宁认为:“民主组织原则,意味着使每一个群众代表、每一个公民都能参加国家法律的讨论,都能选举自己的代表和执行国家的法律。”[7](P194) 十五大报告指出:“社会主义民主的本质是人民当家作主。国家一切权力属于人民”;“要把改革和发展的重大决策同立法结合起来。逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制,推进决策科学化、民主化,提高决策水平和工作效率。”十六大报告进一步强调,要“扩大公民有序的政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”。因此,在教育立法过程中要广泛听取人民的意见和要求,通过各种途径、程序和方式,将人民分散的、零碎的愿望和要求转变为集中的、系统的意愿,拟订法律初稿,形成法律草案,然后再到人民中去广泛征求意见,进行修改后再提交立法机关审议通过,使人民的意愿上升为法律规范。

1954 年《宪法》的制定就是遵循民主性原则的一个光辉典范。当时起草《宪法》采取了领导机关的意见和广大人民群众的意见相结合的方法,最后由全国人民代表大会审议通过。毛泽东同志当时就指出:制定《宪法》采取的这种方法,“就是领导和群众相结合,领导和广大积极分子相结合的方法。过去我们采用了这个方法,今后也要如此。一切重要的立法都要采用这个方法”。[8]我国制定《教育法》、《教师法》等教育法律时也比较好地运用了这一方法。

3.实事求是原则 实事求是原则就是要求在制定教育法规时必须从教育工作的实际情况出发,从现实国情出发,从社会生产力的发展水平、已有的经济基础出发,从社会发展的客观规律出发,还必须从本国的文化背景、民族心理和公民的普遍素质出发,而不是从本本出发,生搬硬套。《立法法》第 条规定:“立法应当从实际出发,科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利和义务、国家机关的权力与责任。”教育立法要做到从实际出发,遵循实事求是的原则,就必须加强调查研究,“历史经验说明,各种问题的解决都取决于正确的决策,而正确的决策来源于对客观实际的周密调查研究”,“没有调查研究就没有决策权”[9](P84)。因此,教育立法要注重调查研究,深入了解不同地区政治、经济、文化发展的差异对教育事业发展的影响,只有这样,才能制定出切实可行的教育法规。

4. 维护最广大人民根本利益原则 维护和实现最广大人民的根本利益是共产党执政的目的和遵循的原则,也是教育立法必须遵循的重要原则。为了维护最广大人民的根本利益,在立法工作中必须正确认识和处理国家、集体和个人之间、目前利益和长远利益之间、经济发达地区和落后地区之间的关系。特别是落后地区、农村地区公民受教育权利的实现在教育立法时必须予以充分考虑,稍有不慎,将会导致严重后果。如《义务教育法》第 条规定义务教育事业“实行地方负责,分级管理”,不少地区依据这一规范将义务教育的经费筹措义务归于乡、镇人民政府,结果落后地区由于乡级财政贫弱,导致乡村中小学办学条件低劣,教师工资被拖欠,适龄儿童接受义务教育的权利得不到保障的恶果。直到 2001 年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出中央财政对中西部困难地区给予适当补助、中央财政转移支付和教师工资由县级财政统筹等解决措施,才使落后地区的基础教育有所转机。因此,教育立法必须贯彻十六大提出的“加大对教育的投入和对农村教育的支持”,“让人民群众特别是广大工人、农民、知识分子得到最大的利益”[10](P110)

5.稳定连贯性原则 教育的发展和社会的发展一样,其过程是连续性的,并呈现出一定的阶段性和内部一致性。“在现代国家中,法不仅必须适应于总的经济状况,不仅必须是它的表现,而且还必须是不因内在矛盾而自己推翻自己的内部和谐一致的表现”[11](P488)。当前我国正处于向市场经济转轨的过程中,特别是加入 W TO 以后,经济关系、教育关系变化加快,极需法律进行规范和调整。然而,在制定新法规时,对原有利益关系的调整一定要慎重,要保持法律规范的一致性和连续性。因此,教育立法必须遵循稳定连贯性原则。如果法律没有稳定性和连贯性,朝令夕改,随意中断、废止,那么我们的教育法就没有权威,没有效力。这不仅不利于教育法的实施,不利于教育的发展,不利于社会的安定,甚至还会带来严重的混乱和灾难。十一届三中全会公报强调指出:“为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威。”十五大报告要求:“逐步实现社会主义民主的制度化、法律化、使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。”十六大报告强调:“要着重加强制度建设,实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。”这些都要求我们的教育法要保持稳定性和连贯性。

6.原则性和灵活性相结合的原则 原则性是指教育法所特有的确定性、规范性、可操作性和国家强制性等,不能体现原则性即丧失了法的意义和作用。但是,在制定教育法时也要体现一定的灵活性。灵活性是实现原则性的具体措施和手段。我国幅员辽阔,各地的政治、经济、文化和自然条件的实际状况很不平衡。因此,教育立法不能“一刀切”,而应该在贯彻原则性的同时考虑其实施的具体步骤、要求,以及应该区分的形式、方法、程度、时限等。如我国的《义务教育法》的制定就充分体现出这一原则。《义务教育法》规定实施九年制义务教育是所有适龄儿童少年的权利,也是国家、社会、学校和家庭必须依法履行的义务。这是一个原则性问题,这是法的规定。但是由于我国疆域辽阔,各地经济文化发展很不平衡,所以《义务教育法》第二条又规定,“省、自治区、直辖市根据本地区的经济、文化发展状况,确定推行义务教育的步骤”。这就是灵活性原则的具体运用。

[参考文献]

[1]索希尔.法国革命[M ].上海:三联书店,1956.

[2]列宁.列宁全集(第 23 )[M ].北京:人民出版社,1972.

[3]中央文献编辑室.十六大报告辅导读本[M ].北京:人民出版社,2002.

[4]马克思,恩格斯.马克思恩格斯全集(第 23 )[M ].北京:人民出版社,1972.

[5]马克思,恩格斯.马克思恩格斯全集(第 )[M ].北京:人民出版社,1972.

[6]R?A?达尔.民主理论导言[M ].芝加哥:芝加哥大学出版社,1956.

[7]列宁.列宁全集(第 27 )[M ].北京:人民出版社,1972.

[8]毛泽东.毛泽东选集(第 )[M ].北京:人民出版社,1994.

[9]江泽民.论党的建设[M ].北京:中央文献出版社,2002.

[10]中央文献编辑室.江泽民论有中国特色社会主义(专题摘编)[M ].北京:中央文献出版社,2002.

[11]马克思,恩格斯.马克思恩格斯全集(第 37 )[M ].北京:人民出版社,1972.

[责任编辑:陈阳凤]

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