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论教育政策与农村基础教育的发展
 


论教育政策与农村基础教育的发展

 

湖北第二师范学院   谭细龙

 

原载《湖北教育学院学报》2006年第1期

引用请注明出处

 

 

    内容摘要:农村基础教育的发展离不开党和国家政策的指引和保障,综观解放以来我国农村教育发展的轨迹,无一不受党和国家政策的左右,改革开放前的农村基础教育最突出的是政治功能,为巩固政权服务;改革开放后到党的十六大召开这一时期的农村基础教育随党和国家政策的重视程度而摇摆起伏;十六大以后,党的工作重点迅速转向了农村、转向了农村教育,为农村基础教育的新一轮发展带来了千载难逢的机遇。

关键词:教育政策;农村;农村教育;基础教育;义务教育

十六届四中全会决议指出:“党的执政能力,就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略,领导制定和实施宪法和法律,采取科学的领导制度和领导方式,动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业,有效治党治国治军,建设社会主义现代化国家的本领。”党和国家的方针政策,是体现执政能力,引领社会发展的指南,农村基础教育的发展,同样离不开党和国家政策的支持和保障。反思解放后我国农村教育的发展历程,走过了一段艰难曲折的发展道路,农村基础教育的跌宕起伏,无一不是受教育政策的影响。因此,党和国家能否科学有效地规划和保障教育发展、推进教育改革,在很大程度上取决于教育政策水平的高低,取决于教育政策对教育发展方向和目标的准确把握,更取决于教育政策对教育发展需求的支持和保障。认真研究教育政策,发现教育政策与教育发展的内在联系,不但有利于党和国家教育决策的科学化,更有利于通过科学决策来保障和加速教育的发展。

一、1949-1978我国农村基础教育的发展轨迹

旧中国长期处于半封建半殖民状态,农村封闭落后,农村教育无人关注,只是在“五四运动”以后,农村教育在陶行知等一批爱国知识分子的推动下有所发展。解放后,毛泽东同志始终站在农民运动的制高点,一生都在探索如何运用农民运动去实现中国的独立与进步,通过对农民进行政治教育去巩固政权,通过提高农民的文化知识水平去推动农村经济和社会的发展,他对农村教育的关注当然也是基于这个宗旨。如50年代的冬学、58年大跃进时期农村教育大发展,60年代农村“四清运动”教育与十年文革中的“农村教育改革”等教育政策,都充分体现了他的思想。他始终把农村教育作为党和国家农村工作的重要组成部分。这一时期的教育发展可以分为三个阶段:

1、农村基础教育主要服务于从政治上巩固政权(1949—1956)

新中国成立后,农民成为中国革命和建设的主体。在1949年9月发布的《中国人民政治协商会议共同纲领》中,提出我国的教育是“民族的、科学的、大众的文化教育。人民政府的文化教育工作,应以提高人民的文化水平,培养国家建设人才,肃清封建的、买办的、法西斯主义思想,发展为人民服务的思想为主要任务”。因为这一时期国家的政治任务主要是反帝、反封建、镇压反革命、实行人民民主专政。为落实这一任务,教育部于1949年12月召开了第一次全国教育工作会议,明确了新中国教育工作的指导方针:“为人民服务,首先为工农服务,为当前的革命斗争与建设服务。”(何东昌,中华人民共和国重要教育文献(1949-1957),海口:海南出版社,1998,8)明确工农为教育的主要服务对象,农民不但在政治上当家作主进入各级政权;在生产上有了土地;与此相对应的是在学校必须面向工农的大前提下,农民及其子女得到了受教育的机会。毛泽东曾经指示:对工农子弟实行人民助学金、接管全部私立中小学、废除(干部子弟学校)这种贵族学校。他强调从农村实际出发办学:“农村小学可分三类:中心小学、不正规的小学、速成小学。农村小学应便于农民子女上学。”一年一度的农村“冬学”也主要是向农民进行政治时事教育,着眼于巩固农民必须享有的政治地位,以对付国内外的阶级斗争。农村教育成为通过阶级斗争来巩固政权的一种特殊工具。

2、农村基础教育主要服务于从经济上巩固政权(1956—1965)

抗美援朝与“社会主义改造运动结束之后,共产党的执政地位得到进一步巩固,从经济上巩固政权上升为头等大事。1957年2月,毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中提出:“我们的教育方针,应该使受教育者在德育、智育、体育几方面都得到发展,成为有社会主义觉悟的有文化的劳动者。”强调教育必须为社会主义建设培养“劳动者”。毛泽东同志一方面承认“严重的问题是教育农民”另一方面又乐观地预测“文盲可以在较短的时期内(例如7年至8年)加以解决”认为农村教育定位于“教育农民同盟军、巩固与农民同盟军的关系、为农村经济建设服务”。他反对阻碍农村教育的“全国统一教学计划和教材”,肯定“戴帽子(小学附设初中班)是好办法、先进经验。农民子女就近上学方便,毕业后好回家生产”。强调“教材要有地方性,应当增加一些地方乡土教材”。毛泽东同志提出“教育与生产劳动相结合”作为“学校办工厂和农场,工厂和农业社办学校”的“比较完整的教育体系”的三条原则之一(另两条是党的领导和群众路线)。毛泽东同志的这些教育思想体现在1958年9月中共中央、国务院发出的《关于教育工作的指示》和1961年发布的《大学六十条》、《中学五十条》、《小学四十条》之中。《关于教育工作的指示》明确指出:“党的教育工作的方针,是教育为无产阶级政治服务,教育与生产劳动相结合。”“教育的目的,是培养有社会主义觉悟有文化的劳动者。”这一系列的政策措施迎来了农村教育第二个辉煌期。农村教育的普及加速了扫盲的进程,农民的知识水平有了较大提高,有力地推动了农村经济发展,到“文革”前的1965年,农民的生活有了明显改善。在这个阶段,农村教育成为执政党绝对领导下为农村经济建设服务的基本力量。

3、农村教育主要服务于从“文化”上巩固政权(1966—1977)

“文革”十年在“以阶级斗争为纲”的极左路线影响下,在教育政策上只讲“教育是阶级斗争的工具”,批判“全民教育”。毛泽东关于“资产阶级知识分子统治我们学校的现象再也不能继续下去了”的指令,《人民日报》关于“农村公办小学下放到大队来办”及“马振扶公社中学一个学生不会答题挨批评自杀”的宣传,使农村教育成了阶级斗争的靶场。为了安置城市青少年,让知识青年“上山下乡”“接受贫下中农的再教育”,农民成了教育的主体,知识分子成了接受教育的对象。加上“工农兵学员上大学、改造大学”、贫下中农管理学校”人民公社一夜之间普及中小学,使农村教育在组织上被高度重视,规模上迅猛扩,形式上花样翻新;但教育目标、教育内容和教育方法已严重背离教育规律。学生学到的只是一些零碎的、与生产劳动片面结合的直接经验,教育完全被当成阶级斗争的工具,农村教育已经完全被异化。

从20世纪50年代后期开始,由于全党工作的重点一直是“以阶级斗争为纲”,没有转移到经济建设上来,由于“阶级斗争为纲”的“左”的思想的影响,受到“左”的政治运动的频繁冲击,教育事业长期没有找准服务对象。“文化大革命”更使这种“左”的错误走到否定知识、取消课堂教学的极端,从而使教育事业遭到严重破坏,广大教育工作者遭受严重摧残,耽误了整整一代青少年的成长。

二、改革开放以来农村教育政策的重新定位

在教育濒临崩溃的危急关头,邓小平同志复出后力挽狂澜,首要工作就是抓教育领域的拨乱反正,主持制定了许多有利于教育发展的方针政策,为改革开放以来农村教育的发展奠定了坚实的基础。

1、教育要为社会主义现代化建设服务

十一届三中全会后,随着党的工作转移到以经济建设为中心。由于文革十年对教育的摧残,学校教育处于瘫痪状态。邓小平复出以后的首要工作就是抓教育领域的拨乱反正,他认为:“教育要狠狠地抓一下,一直抓它十年八年。我是要一直抓下去的。我的抓法就是抓头头,抓方针。重要的政策、措施,也是方针性的东西,这些我是要管的。教育方面有好多问题,归根到底是要出人才、出成果。”在他的倡议下,1978年4月22日至5月16日教育部在北京召开了全国教育工作会议,邓小平在会上作了重要讲话,他指出:“我们的学校是为社会主义建设培养人才的地方”。要“提高教育质量,提高科学文化的教学水平,更好地为社会主义建设服务”,“不但要提高高等教育的质量,而且首先要提高中小学教育的质量,按照中小学生能接受的程度,用先进的科学知识来充实中小学的教育内容”。“更重要的是整个教育事业必须同国民经济发展的要求相适应”。“我们不但要看到近期的需要,而且必须预见到远期的需要”。在这次全国教育工作会议上,研究制定了《一九七八年至一九八五年全国教育事业规划纲要(草案)》以及《全国普通高等学校暂行工作条例(草案)》、《全日制中学暂行工作条例(草案)》、《全日制小学暂行工作条例(草案)》三个修改意见(讨论稿),为我国教育发展绘制出宏伟蓝图,为普通教育的发展提供了强有力的政策保障。农村教育也随之以为经济发展服务取代了为政治服务。农村教育既是农村经济发展重要前提和基础,也是全国教育改革与发展的重要组成部分,农村教育迎来了教育史上最辉煌的发展时期。

2、基础教育由地方负责、分级管理

1985年5月27日中共中央发布了《关于教育体制改革的决定》,中央认为,十一届三中全会以后,经过指导思想的拨乱反正,党中央对教育工作做出了一系列新的论断和决策,我国教育事业得到了恢复,开始走上了蓬勃发展的道路。但是,轻视教育、轻视知识、轻视人才的错误思想仍然存在,教育工作方面的“左”的思想影响还没有完全克服,教育工作不适应社会主义现代化建设需要的局面还没有根本扭转。

中央认为,要从根本上改变这种状况,必须从教育体制入手,有系统地进行改革。改革管理体制,在加强宏观管理的同时,坚决实行简政放权,扩大学校的办学自主权;调整教育结构,相应地改革劳动人事制度。还要改革同社会主义现代化不相适应的教育思想、教育内容、教育方法。经过改革,要开创教育工作的新局面,使基础教育得到切实的加强,职业技术教育得到广泛的发展,高等学校的潜力和活力得到充分的发挥,学校教育和学校外、学校后的教育并举,各级各类教育能够主动适应经济和社会发展的多方面需要。

决定》指出,今后事情成败的一个重要关键在于人才,而要解决人才问题,就必须使教育事业在经济发展的基础上有一个大的发展。提出“教育必须为社会主义建设服务,社会主义建设必须依靠教育

为了进一步推动教育的发展,中央决定改革教育体制:把发展基础教育的责任交给地方,实行基础教育由地方负责、分级管理的原则基础教育管理权属于地方。除大政方针和宏观规划由中央

决定外,具体政策、制度、计划的制定和实施,以及对学校的领导、管理和检查,责任和权力都交给地方。省、市(地)、县、乡分级管理的职责如何划分,由省、自治区、直辖市决定。为了保证地方发展教育事业,除了国家拨款以外,地方机动财力中应有适当比例用于教育,乡财政收入应主要用于教育。地方可以征收教育费附加,此项收入首先用于改善基础教育的教学设施,不得挪作他用。

决定》的颁行,极大地调动了地方办学的积极性,有力地推动了基础教育的发展,使农村教育迎来了又一个辉煌的发展时期。为了确保义务教育的全面普及,1986年4月12日颁布了《中华人民共和国义务教育法》。规定:“义务教育事业,在国务院领导下,实行地方负责、分级管理。”从法律层面上确立了“地方负责、分级管理”的教育管理体制。

3、基础教育是提高民族素质的奠基工程

1993年2月13日中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》,认为基础教育是提高民族素质的奠基工程,必须大力加强。各级政府要认真贯彻执行《中华人民共和国义务教育法》及其实施细则,以积极进取的精神,从本地区的实际出发,把普及九年义务教育的目标落到实处。要建立检查、监督和奖惩制度,确保义务教育法的贯彻执行。政府、社会、家长要认真履行自己的义务,保证适龄儿童入学,制止学生的辍学。对招用学龄儿童和少年就业的组织和个人,必须坚决依法制裁。要积极支持贫困地区和民族地区发展教育。

《纲要》首次提出素质教育的概念,中小学要由“应试教育”转向全面提高国民素质的轨道,面向全体学生,全面提高学生的思想道德、文化科学、劳动技能和身体心理素质,促进学生生动活泼地发展办出各自的特色。普通高中的办学体制和办学模式要多样化。

4、改革基础教育办学体制和管理体制

《中国教育改革和发展纲要》提出:要改变政府包揽办学的格局,逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。在现阶段,基础教育应以地方政府办学为主国家对社会团体和公民个人依法办学,采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针。国家欢迎港、澳、台同胞、海外侨胞和外国友好人士捐资助学。在国家有关法律和法规的范围内进行国际合作办学。

1995年3月18日颁布的《中华人民共和国教育法》第25条第2款规定:“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。”从法律上确立了鼓励社会参与的多元办学体制。

在管理体制上,《纲要》规定:中等及中等以下教育,由地方政府在中央大政方针的指导下,实行统筹和管理。国家颁发基本学制、课程设置和课程标准、学校人员编制标准、教师资格和教职工基本工资标准等规定,省、自治区、直辖市政府有权确定本地区的学制、年度招生规模,确定教学计划,选用教材和审定省编教材,确定教师职务限额和工资水平等。省以下各级政府的权限,由省、自治区、直辖市政府确定。中等及中等以下各类学校实行校长负责制。

5、坚持基础教育优先发展

2001年5月29日国务院关于基础教育改革与发展的决定实施,决定》确立基础教育在社会主义现代化建设中优先发展的战略地位。认为“基础教育是科教兴国的奠基工程,对提高中华民族素质、培养各级各类人才,促进社会主义现代化建设具有全局性、基础性和先导性作用。保持教育适度超前发展,必须把基础教育摆在优先地位并作为基础设施建设和教育事业发展的重点领域,切实予以保障。

为了解决教师工资拖欠问题,决定强调:确保农村中小学教师工资发放是地方各级人民政府的责任。省级人民政府要统筹制定农村义务教育发展和中小学布局调整的规划,严格实行教师资格制度,逐县核定教师编制和工资总额,对财力不足、发放教师工资确有困难的县,要通过调整财政体制和增加转移支付的办法解决农村中小学教师工资发放问题。县级人民政府要强化对教师工资的管理,从2001年起,将农村中小学教师工资的管理上收到县,为此,原乡(镇)财政收入中用于农村中小学教职工工资发放的部分要相应划拨上交到县级财政,并按规定设立“工资资金专户”。财政安排的教师工资性支出,由财政部门根据核定的编制和中央统一规定的工资项目及标准,通过银行直接拨入教师在银行开设的个人帐户中。在此基础上,为支持国家扶贫开发工作重点县等中西部困难地区建立农村中小学教师工资保障机制,中央财政将给予适当补助。各级人民政府要进一步加强对教师工资经费的监管,实行举报制度,对于不能保证教师工资发放,挪用挤占教师工资资金的地方,一经查实,要停止中央财政的转移支付,扣回转移支付资金,并追究主要领导人的责任。

决定要求:各级人民政府要努力实践“三个代表”重要思想和实施科教兴国战略,宁可在别的方面忍耐一点,也要保证教育尤其是基础教育优先发展。要将基础教育工作列入议事日程,及时研究新情况、新问题,制订促进基础教育发展的措施,努力增加对基础教育的投入。地方各级人民政府要把农村初中义务教育作为普及九年义务教育巩固提高的重点,努力满足初中学龄人口高峰期的就学需求,并采取措施切实降低农村初中辍学率。因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则,合理规划和调整学校布局。农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并,在交通不便的地区仍需保留必要的教学点,防止因布局调整造成学生辍学。《决定》的颁布,为农村教育的发展奠定了坚实政策基础,农村基础教育工作已经成为各级政府工作的“重中之重”。

三、十六大以来中央对农村教育的重新关注

自从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出:实行基础教育由地方负责、分级管理的原则。”极大地调动了地方办学的积极性,农村基础教育在20世纪80年代后期有了快速发展。进入90年代以后,由于中西部农业县(市)县域经济发展迟缓,乡镇企业滑坡,乡级财政萎缩,农村教育投入严重不足,农村中小学缺乏公用经费,运转困难,甚至连教师的工资都不能按时、足额发放,伴随而来的是教师工作积极性下降,骨干教师大量流向城市和经济发达地区,使农村教育质量严重滑坡,直接影响了农村人才培养和农村的经济发展,使“三农”问题进一步加剧。农村教育发展的窘境,引起中央的高度关注。

1、中央全会对农村和农村教育的关注

为了扭转农村工作的被动局面,十六大以后,党的工作重点迅速转向了农村、转向了农村教育,从十六大到十六届五中全会的会议决议无不关注农村和农村教育。十六大决议指出:“统筹城乡经济社会发展,建设现代农业,发展农村经济,增加农民收入,是全面建设小康社会的重大任务。” 要“加大对教育的投入和对农村教育的支持”;十六届三中全会提出的“五个统筹发展”,摆在第一位的是“统筹城乡发展”,要求“推进教育创新,优化教育结构,改革培养模式,提高教育质量,形成同经济社会发展要求相适应的教育体制。巩固和完善以县级政府管理为主的农村义务教育管理体制。”;十六届四中全会强调:“在指导方针、政策措施上注重加强薄弱环节,特别要重视解决好农业、农村、农民问题”,“优先发展教育和科学事业,提高全民族的科学文化素质。深化教育和科技体制改革,充分发挥教育和科技在现代化建设中的基础性、先导性、全局性作用。……加强文化设施建设,提高基层特别是农村教育、科技、文化、卫生、体育服务能力”。十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》更是把“建设社会主义新农村”作为专章来论述,强调要:“坚持‘多予少取放活’,加大各级政府对农业和农村增加投入的力度,扩大公共财政覆盖农村的范围,强化政府对农村的公共服务,建立以工促农、以城带乡的长效机制。”提出:“大力发展农村公共事业。加快发展农村文化教育事业。重点普及和巩固农村九年义务教育,对农村学生免收杂费,对贫困家庭学生提供免费课本和寄宿生活费补助。”中央全会决议对农村和农村教育的关注,为农村教育新一轮发展奠定了政策基础。

2、国务院《关于进一步加强农村教育工作决定》对农村教育发展带来机遇

为了贯彻落实中央发展农村教育的政策精神,国务院于2003年920发布了《关于进一步加强农村教育工作决定》,将推进农村教育持续健康发展作为重点,《决定》体现了以下三大特点:

第一,肯定了农村教育在全面建设小康社会中的重要作用

《决定》指出:“

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