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实现教育法治必须先“治法”
 


实现教育法治必须先“治法”

 

湖北第二师范学院   谭细龙

 

原载《中国教育学刊》2005年第10期,人大复印报刊资料《教育学》2006年第2期转载

引用请注明出处

 

[摘 要建立科学、完善的教育法律体系是实现教育法治的前提和基础。我国教育法制建设还存在一些亟待解决的问题,因此,必须从完善教育立法入手,实行科学立法、民主立法、依法立法,建立科学、完善、能充分体现人民意志的教育法律体系,为依法治教提供法治依据。

[关键词]! 教育法治;教育法制;民主立法;治法

改革开放以来,我国教育立法步伐加快,到目前为止,已经颁布实施了“六法一例”,即《义务教育法》、《教师法》、《教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》和《学位条例》,同时颁布了大量的教育行政法规、地方性教育法规和教育规章,基本上实现了有法可依。但是,只要我们稍微推敲一下现行教育法律、法规和规章,就可以发现诸多立法缺陷。①特别是关系基础教育发展的《教育法》、《义务教育法》和《教师法》,同时有许多需要完善的地方。修改、完善现行教育法律体系,加紧“治法”迫在眉睫。

一 教育法制建设存在的问题

教育法治的实现依赖于教育法制建设的进程和质量。教育法制的内涵应从 方面理解: 首先,指国家制定的有关教育的法律和制度,是国家有关教育的法律和制度的总和,这是从静态角度来了解教育法制;其次,指有关教育的立法、执法、司法、守法和法律监督等活动和过程,即教育法制的运行机制,这是从动态角度来看教育法制;最后,指按照依法治理的原则和方式来管理教育、发展教育和规范各种教育活动,这是从管理理念来认识教育法制。总而言之,教育法制不仅包括教育法律制度,而且包括教育法律制度的运行,更包括管理者依法治理的管理理念。因此,教育法制建设的进程和质量必须从上述 个方面综合进行考察。

1.教育法制体系不健全

学校是国家教育权、公民受教育权实现的场所,学校教育的管理水平和教育质量直接关系到国家教育权的落实和公民受教育权的实现。从静态上看,我国缺少《学校教育法》、《教育财政法》及《教育投入法》等保障教育发展的关键性法律。我国有各级各类学校 200 多万所,学生3亿多人,约占总人口的四分之一。涉及如此庞大人群的学校教育至今仍然没有一部《学校教育法》对其进行严格规范,以致学校教育权利不明、职责不清,学生在校的受教育权利和应该履行的义务也没有明确的法律条款予以规范。现实中“应试教育”禁而不止,“素质教育”推而不行;学生在校的伤害事故使得学校体育课不敢上、课外活动不敢开展,开展社会实践更是望而却步,等等。这些都与没有一部严格规范学校、教师、学生、家长以及与学校有关的社会各方的权利和义务的《学校教育法》直接相关。

教育的发展需要财力的投入,财力的投入需要相关法律、法规予以保障。《教育法》对教育投入和条件保障做了原则性规定,如《教育法》第 条规定:“教育是社会主义现代化建设的基础,国家保障教育事业优先发展。”但由于没有《教育财政法》、《教育投入法》等法律进行具体规范,因而无法贯彻实施,致使“国家保障教育事业优先发展”的战略决策成为纸上谈兵,教育特别是基础教育 (尤其是农村基础教育的发展远远落后于社会、经济的发展。

2.缺乏制度规范,运行机制尚未确立

从动态上看,我国对有关教育的立法、执法、司法、守法和法律监督等活动和过程还没有科学、严格的制度规范,还存在不科学、不民主的问题。比如,在教育立法上,法律体系的完整性、下位法与上位法的一致性、部门立法的协调性等都还不太理想;执法不严、司法不公的现象还时有发生,“应试教育”禁而不止,“素质教育”推而不行,正是有法不依、执法不严的结果;公民的自觉守法意识尚未形成;法律监督体系尚未建立等。这些都迫切要求完善教育法制的运行机制。为此,党的十六届四中全会提出要科学执政、依法执政、民主执政。

《义务教育法》第 10 条规定:“国家对接受义务教育的学生免收学费。”但该法于1986 7月 日起施行后学校一直在收费。直到 1992 年《义务教育法实施细则》出台,才在第 17 条中补充规定: “实施义务教育的学校可收取杂费。”但是,在已经过去的 年中收取的费用到底是学费还是杂费既没有任何人或组织对学校收费提出质疑并监督《义务教育法》第 10 条的实施,也没有任何人或组织对《义务教育法》第10条本身的合理性和可行性提出质疑,更没有人对《细则》第17条违背上位法的规定提出异议。在国家财力紧张、政府投入严重不足的情况下,《义务教育法》第 10 条提出“免收学费”,显然是不可行的。

3. 管理理念尚未确立

从管理理念上看,按照依法治理的原则和方式来管理教育、发展教育和规范各种教育活动的管理理念尚未确立。当前,一些县、市政府在进行农村教育布局调整时只考虑资源集中整合、缩减教师编制、减少财政投入,大规模撤并农村小学,使得边远贫困地区村民的子女要步行十几千米 (公里上学。笔者在某市农村教育调查中发现,农民子女入学非常不便。自农村税费改革实施以来,该市的行政建制从 17 个乡镇 (街道)合并为目前的 11 个,农村中小学也随之进行了布局调整。与2000 年相比,农村小学减少了 39所,初中减少了 所。再如,我们实地调查的该市某镇,2003 年学校布局调整,同时撤消了钱湾、付咀、前程、猴档、石河 所小学和小南河教学点,以上被撤消学校所在村的学生上学最近的要走 千米,远的要走 20 多千米。该市小河镇两乡合并后,也于 2002 年撤并了 11 所小学。

调查中的某镇猴档村教学点,2003 年被撤消后,改设教学点。该村由 个村民小组组成共800 余口人,居住分散,学生住址距离教学点最远的达 千米。原猴档小学的 3-5 年级学生转到千米外的刘猴小学,家长每天要接送,耗费了大量的人力和时间,影响了正常的生产劳动,同时也加重了经济困难家庭的负担。目前,该教学点只剩下 1年级的 11 名学生和学前班的 名学生。教师也仅配置了 名,负责 1年级和学前班 个班级 11 门课程的复式教学工作。如果按照湖北省人民政府办公厅 2001 年印发的《湖北省中小学机构编制管理暂行规定》,小学师生比为 123.8,该教学点仅能配置 0.8 名教师。据教学点负责人介绍,因为小学低年级学生年龄太小,家长不愿意送孩子到其他学校就读,如果该教学点撤消,他们的子女只能辍学。

上述做法表明,当地政府在进行农村教育布局调整时既违背了“依法执政”、“民主执政”、“代民执政”的行政原则,又违反了《教育法》第 18 条“各级人民政府采取各种措施保障适龄儿童、少年就学”和《义务教育法》第 条“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校,使儿童、少年就近入学”等规定,加重了农民负担,影响了农民正常的生产生活秩序。一些地方政府只考虑“减编、减钱”,严重侵害农民子女的受教育权利,完全是漠视教育法律。

二 加紧“治法”,依法保障教育事业优先、持续发展

教育法是人的主观愿望的产物,要使这些主观愿望与教育管理的客观规律相符合,就必须完善教育立法机制;清理、修改现行教育法律;加快《学校教育法》、《教育财政法》、《教育投入法》的立法进程;完善教育法制,让教育法为我国教育的优先、持续发展保驾护航。

1.建立科学、民主的教育立法机制

教育立法是教育法制建设的基础。我国教育法律的制定是由起草小组成员起草,在有限的范围内征求修改意见,最后由全国人民代表大会或其常务委员会审议通过。教育法规和规章的制定只是由少数立法人员参与,既不召开立法听证会,也不广泛征求修改意见。这样,立法人员的认识能力、思想水平、道德素质和文化科学素养的高低直接影响立法的质量。

(1) 立法人员要提高法律素养

首先,立法人员要有一定的政策水平。因为国家方针政策是教育立法的重要依据,立法人员应熟悉国家的方针政策,特别是国家有关教育改革和发展的大政方针,准确把握政策精神,使制定的法律草案尽可能体现国家对教育的要求,与国家的方针政策保持一致。

其次,立法人员应有较高的认识能力和知识素养。立法人员应当有宽厚的知识素养,能够正确认识教育与政治、教育与经济、教育与社会、教育与人的发展的内在关系,准确地把握教育发展的规律。立法人员还应有一颗正直、诚实的良心,不屈从权贵,不出卖人格,严格按照教育发展的规律制定科学的教育法规。

再次,立法人员应有全局观念和实事求是的态度。制定法律草案不能仅以发达地区为依据,也不能盲目赶超世界水平;不但要考虑不同地区实施法律规范的可行性,还要考虑国家和地方各级政府的承受能力。不能像《义务教育法》第 10 条那样想当然地规定“国家对接受义务教育的学生免收学费”。19 年过去了,学校却还在收取“杂费”,这严重损害了法律的严肃性和国家形象。

最后,立法人员的组成应十分广泛,尽可能地吸收各类专家参与教育立法。教育是为全体人民服务的,涵盖社会的各个领域,涉及方方面面的利益。教育立法不仅要有教育专家和法律专家参与,也应该有其他方面的专家参加,这样才能拓宽视野,博采众长。

(2) 制定民主的立法程序,广泛听取立法意见和建议

民主立法是教育立法科学化的重要条件之一。人民群众参与立法过程、分享决策机会是实现人民民主权利的重要途径。列宁认为: “民主组织原则,意味着使每一个群众代表、每一个公民都能参加国家法律的讨论,都能选举自己的代表和执行国家的法律。”② 党的十五大报告指出:“社会主义民主的本质是人民当家作主,国家的一切权力属于人民。”“要把改革和发展的重大决策同立法结合起来。逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制,推进决策科学化、民主化,提高决策水平和工作效率。”党的十六大报告进一步强调,要“扩大公民有序的政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”。立法过程民主化既是党提出的要求,也是实现立法科学化的需要。要实现立法过程的民主化,必须从以下几方面入手:

第一,要广泛吸纳各阶层的社会贤达参与法律起草工作。教育法律草案的起草是教育立法最关键的一步,不仅要组织法律专家主持起草,还要广泛吸纳各阶层的社会贤达参与,让他们充分发表意见,以弥补法律专家视野的不足。

第二,要广泛听取社会各阶层人士对法律草案的意见和建议。法律草案起草完毕后,要在各大媒体公布,公开听取和吸纳全体公民对法律草案的修改意见和建议。公民的参与面越广,越能反映立法的民主化,越能实现立法的科学化。

第三,应在更大范围内通过法律。法律的审议通过,是立法的最终程序,一定要慎之又慎,参与面要广。但是,我国的单行法律一般只在人大常委会上过半数通过即可,参与面太窄。特别是一些行政法规和部门规章,很少征求修改意见,通过程序也不严密,在人们不知不觉中就颁布实施了。这导致一些部门法存在明显的保护部门利益的倾向,或者使各部门之间职责权限交叉重叠,给实施带来重重困难。

(3) 教育立法要代表最广大人民的根本权益,充分体现人民的意志

立法的目的是为了维护社会正义,规范社会秩序,保障最广大人民的合法权益。《立法法》第 条规定:“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动。”这是教育立法要充分体现人民意志的法律依据。党的十六大报告要求:“保证立法和决策更好地体现人民的意志”。因此,必须形成“深入了解民情,充分反映民意,广泛集中民智”的教育立法机制。在教育立法过程中要广泛听取人民的意见和要求,通过各种程序和形式,将人民分散的、零碎的愿望和要求转变为集中的、系统的意愿,拟订法律初稿,形成法律草案,然后再广泛征求人民的意见,在吸收人民的意见进行修改后再提交立法机关审议,使人民的意愿上升为法律规范。1954 年《宪法》的制定就是充分反映民意的一个典范。当时起草《宪法》采取了领导机关的意见与广大人民群众的意见相结合的方法。《宪法草案》初稿出来后,先在全国各大城市组织各民主党派、各人民团体和社会各方面的代表人物 8000 多人进行讨论,然后认真修改,再经全国人民两个多月的讨论 (共有 1.5 亿人参加),提出了若干修改、补充意见。《宪法》起草委员会根据这些意见反复修改后再交中央人民政府讨论通过草案,最后由全国人民代表大会审议通过。毛泽东同志当时就指出,制定《宪法》采取的这种方法,“就是领导和群众相结合,领导和广大积极分子相结合的方法。过去我们采用了这个方法,今后也要如此。一切重要的立法都要采用这个方法”③。可以说这样的立法方式较充分地反映了人民的意愿,值得教育立法者借鉴。

2.依法清理、修改现行教育法律、法规和规章

我国现行的教育法律、法规和规章,绝大多数是在《立法法》(2000 、《行政许可法》(2003 、《行政法规制定程序条例》 (2001、《规章制定程序条例》(2001 、《法规规章备案条例》(2001等实施前颁布的,还有一部分是在改革开放前制定实施的。随着社会的转型和依法治国纲领的实施,现行法律中有不少条款与《立法法》、《行政许可法》等法律法规的规定相抵触,或已经与社会发展和依法治国的要求不相适应,必须尽快加以清理和修改。

(1) 以《立法法》、《行政许可法》为依据,清理现行教育法律、法规和规章

现行的教育法律、法规和规章不仅本身存在瑕疵,而且随着时间的推移、社会的进步和教育的发展,特别是改革的进一步深入和“依法治国”纲领的实施,还有许多规定与当前政策不一致甚至相抵触。比如:《行政许可法》第16条第款规定:“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定,不得增设行政许可;对行政许可条件作出的具体规定,不得增设违反上位法的其他条件。”《义务教育法》第 10 条规定: “国家对接受义务教育的学生免收学费。”然而,《义务教育法实施细则》第 17 条却违反上位法《义务教育法》的规定,设定“实施义务教育的学校可收取杂费”,这明显是“增设违反上位法的其他条件”的行为,应该予以废止。在现行法规和规章中,违背《行政许可法》规定的现象较为常见,必须严格清理,以维护教育法制的统一。

(2) 加紧修订现行法律

随着教育的发展和社会对教育需求的不断变化,现行法律中许多条款与社会发展的要求不相适应,急需修订。比如:《教育法》第 条对教育方针的表述是:“教育必须为社会主义现代化建设服务,必须与生产劳动相结合,培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。”而党的十六大报告提出了新的教育方针:“全面贯彻党的教育方针,坚持教育为社会主义现代化建设服务,为人民服务,与生产劳动和社会实践相结合,培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。”由“一服务”、“一结合”发展为“两服务”、“两结合”,变化是非常大的。教育方针是指引教育发展方向的旗帜,因此必须尽快修改《教育法》,将新的教育方针写入其中。再如《教育法》第 57 条有关征收教育费附加、第 59 条有关集资办学等规定,与当前义务教育“一费制”政策不符,必须修改。在《学位条例》、《义务教育法》、《教师法》、《教育法》等法律文本中,这种与当前政策不符的规定较为常见,应加紧修订。

3.加快制定并建立科学、完善的教育法律体系

依法保障教育的优先发展党的十六大报告提出,要“加强立法工作,提高立法质量,到2010年形成中国特色社会主义法律体系”。教育法是社会主义法律体系的重要组成部分,完善的教育法律体系是教育优先发展的重要保证。但是,对保障教育发展至关重要的《学校教育法》、《教育财政法》、《教育投入法》至今尚未出台。

(1) 要加紧制定《学校教育法》及其配套法规

学校教育是国民教育的主要形式,制定《学校教育法》及其配套法规是规范学校教育活动,顺利开展学校教育的重要保证。日本二战以后的经济腾飞与其教育的优先、持续发展是分不开的,而日本教育的发展又得益于其完善的教育法,特别是《学校教育法》及其配套法规。日本于 1947 年 月 31 日颁布了《教育基本法》,并于同一天颁布了《学校教育法》,日本文部省于1947 年 月 23 日颁布了《学校教育法施行规则》,日本内阁于19531031日颁布了《学校教育法施行令》。④ 短短几年,日本就制定颁布了十余个与《学校教育法》配套的法规,使日本的各级各类学校教育在完善的法律体系的保障下持续发展,全面提高了日本国民的素质,有效地促进了日本经济的发展。在我国,尽管 20 世纪80 年代初党的十二大报告中就提出教育优先发展和实现四个现代化的战略,但一直没有制定《学校教育法》及其配套法规,学校教育的发展没有法律保障,农村中小学教育仍在缺钱少人的困境中挣扎。

(2) 尽快出台《教育财政法》及其配套法规

教育是国家的公益事业,举办教育需要政府投入。尽管《教育法》第 535455 条分别规定了“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制”,“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高”和教育投入的“三个增长”。但一直没有出台《教育财政法》及其配套法规,使教育法的原则规定无法落实,导致教育特别是落后地区农村教育的发展严重滞后。日本在1947331日《教育基本法》颁布的同一天颁布了《财政法》,194877日颁布了《地方财政法》,1948710日颁布了《市町村立学校职员工资等负担法》,1952 年 月 日颁布了《义务教育费国库负担法》。④ 随后又颁布了《义务教育诸学校设施费国库负担法》等一系列规范政府财政投入的法规,使日本各级各类学校教育在财政投入充裕的良好环境下持续健康发展。这些都值得我们借鉴。

(3) 加快《教育投入法》及其配套法规的立法

《教育法》第 53 条规定了“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制”的教育投入原则,但“财政拨款为主”、“多种渠道筹措”怎样落实这要靠《教育投入法》及其配套法规的立法来保障。必须通过立法来明确“财政拨款为主”的投入比例,“多种渠道筹措”是哪些渠道,社会团体、公民个人投资教育有哪些优惠,财产权怎样确定、如何保障,回报率最高是多少,等等。日本的《义务教育费国库负担法》第 条规定,对义务教育诸学校所需经费,国库“负担其实际支出的二分之一”④。其内容十分明确具体。

科学、完善的教育法律体系是教育可持续发展的前提和保证。只有先“治法”,构建一个科

学、完善的教育法律体系,才能保障教育的优先、持续发展。

注 释

① 谭细龙:《论立法民主化是完善教育法制的关键》,《江西教育科研》,2004 年第7期,24-26 

②《 列宁全集》第 27 卷,人民出版社 1990 年版,第 194 

③《 毛泽东选集》第 卷,人民出版社 1977 年版,第 126

④ 张天保、孙葆森编译:《日本国教育及文化法规要览》,吉林教育出版社1995 年版,第 7-291115-11631144 

(责任编辑 王丽丽)

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